Ποιοτική φορολόγηση και υγιής δημόσια οικονομία: Διδάγματα από την ιστορία

Αδαμάντιος Συρμαλόγλου, Φορολογία, δημοκρατία και συγκρότηση κράτους. Ο Λάμπρος Κορομηλάς και το «Έσοδα και Φόροι», Μεταμεσονύκτιες Εκδόσεις, Αθήνα 2021, σελ. 406 Αρχές Ιουνίου ξεκίνησε η υποβολή δηλώσεων φόρου εισοδήματος για το 2020. Πολλοί φορολογούμενοι νιώθουν μπροστά σε αυτήν την κατάσταση ένα σφίξιμο στην καρδιά και ευχαρίστως αναθέτουν σε έναν λογιστή τη διεκπεραίωση της δήλωσής τους από το να έχουν την πιθανή υποχρέωση αυτοπρόσωπης επικοινωνίας με τον έφορο. Αλλά και οι λογιστές νιώθουν απόγνωση διαπιστώνοντας ότι αναγκαία έντυπα δεν έχουν ακόμα εκδοθεί και λοιπές κρατικές υποδομές αδυνατούν να εξυπηρετήσουν τους πολίτες με τον πρέποντα τρόπο. Γιατί αυτό; Η φορολογία εισοδήματος θεωρείται μια ποιοτική φορολογία, μια στιγμή ισότητας μεταξύ πολιτών σε ένα δημοκρατικό καθεστώς και πηγή υγιών δημόσιων οικονομικών. Γιατί να μετατρέπεται σε μια βασανιστική, γραφειοκρατική διαδικασία; Μια άμεση απάντηση είναι ο λαβύρινθος της φορολογικής νομοθεσίας, χαρακτηριστικό γνώρισμα του ελληνικού φορολογικού συστήματος από συστάσεως του κράτους, ο οποίος διαιωνίζεται από τις συχνές μεταβολές των νομοθετικών διατάξεων και τη διασπορά τους σε άλλους νόμους, καθιστώντας την παρακολούθηση των φορολογικών εξελίξεων αδύνατη για τους μη ειδικούς. Πώς όμως φθάσαμε ως εδώ; Μήπως ήταν τα πράγματα στο παρελθόν καλύτερα; Υπήρξαν άραγε εποχές πιο ποιοτικής φορολογίας, περίοδοι που τα Ελληνικά δημόσια οικονομικά ήταν σε αρμονία με τη διεθνή πρακτική; Ή μήπως ήταν η κατάσταση πολύ χειρότερη; Πάνε 100 χρόνια από τότε που πρωτοεισήχθη ο φόρος εισοδήματος στην Ελλάδα το 1919. Είχαν προηγηθεί προσπάθειες το 1908 και 1909 που δεν τελεσφόρησαν λόγω των τότε πολιτικών συνθηκών. Η εισαγωγή του καταργούσε μια επαχθή και άδικη φορολογία που είχε παγιωθεί από την ανακήρυξη του Βασιλείου της Ελλάδος και διήρκεσε έως τότε. Την εποχή αυτή μας θυμίζει με ενάργεια ο Αδαμάντιος Συρμαλόγλου στο Φορολογία, δημοκρατία και συγκρότηση κράτους. Ο Λάμπρος Κορομηλάς και το «Έσοδα και Φόροι». Ο συγγραφέας συμβάλλει στην ανασυγκρότηση της δημοσιονομικής ιστορίας της Ελλάδας πριν από την εισαγωγή του φόρου εισοδήματος, με μια εκτενή ανάλυση στην οποία προσαρτάται ως παράρτημα μια μελέτη του Λάμπρου Κορομηλά, που γράφτηκε αμέσως μετά την κρίση του 1893, δημοσιεύτηκε σε συνέχειες στις εφημερίδες Ακρόπολις και Εφημερίς των Συζητήσεων, αλλά δεν κυκλοφόρησε ποτέ ως βιβλίο. Η συμβολή του αναγνωρίστηκε στην εποχή της ως κορυφαία από διακεκριμένες προσωπικότητες, όπως ο καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών Ανδρέας Ανδρεάδης, ωστόσο παρά τους τότε επαίνους η μελέτη του έμεινε παραγνωρισμένη ως σήμερα, που ο Συρμαλόγλου την ανασυγκροτεί, την παρουσιάζει και την σχολιάζει ερμηνευτικά. Το βιβλίο χωρίζεται σε 9 κεφάλαια. Στον Πρόλογο διασαφηνίζεται ο σκοπός της εργασίας, η οποία συγχρόνως εντάσσεται σε μια οικεία, με τη θεματική που πραγματεύεται, διεθνή βιβλιογραφία. Μεθοδολογικά προτάσσεται η επιστροφή στις απαρχές της συγκρότησης του φορολογικού κράτους στην Ελλάδα και η εστίαση στις (αν)ισορροπίες της σχέσης φορολογίας και κοινωνίας. Και αυτό διότι «η εξέλιξη των δημοσίων οικονομικών είναι διαμορφωμένη από την ερμηνεία πράξεων και παραλείψεων του παρελθόντος», όπως τονίζεται εμφατικά. Στην Εισαγωγή παρουσιάζεται το περίγραμμα των δημοσιονομικών εξελίξεων της περιόδου 1821-1912. Σε αυτήν την μακρά διάρκεια, οι προύχοντες-ενοικιαστές των φόρων στην επαναστατική και μετεπαναστατική Ελλάδα, οι «χρυσοκάνθαροι» μεσάζοντες των εξωτερικών δανείων την περίοδο της επικράτησης του δικομματισμού των Τρικούπη-Δηλιγιάννη και οι ιδιώτες «εργολάβοι» της διαχείρισης των κρατικών μονοπωλίων, οδήγησαν το νεοελληνικό κράτος σε φορολογικά αδιέξοδα. Το φορολογικό σύστημα, κατάλοιπο των φεουδαρχικών δομών της προνεωτερικής, οθωμανικής αυτοκρατορίας, λειτούργησε ως μηχανισμός αναπαραγωγής των υφιστάμενων μετά την απελευθέρωση σχέσεων εξουσίας, και όχι ως μοχλός ανάπτυξης. Αλλαγές προς την κατεύθυνση ενός αποτελεσματικότερου και δικαιότερου φορολογικού κράτους άρχισαν να αποκτούν μονιμότερο χαρακτήρα με τον εκδημοκρατισμό της ελληνικής κοινωνίας και τον αστικό εκσυγχρονισμό της στις αρχές του 20ού αιώνα, με σημείο τομής την μεταρρύθμιση του 1919. Στο πολύ ενδιαφέρον υποκεφάλαιο, «Η λογική των αριθμών», επισημαίνεται η έλλειψη συστηματικής καταγραφής ποσοτικών δεδομένων από την Επανάσταση του 1821 μέχρι τον Μεσοπόλεμο, δεδομένων απαραίτητων στην διαχείριση των δημοσίων οικονομικών. Στο επόμενο κεφάλαιο γνωρίζουμε τον Λάμπρο Κορομηλά, αυτόν τον γνωστό άγνωστο του δημόσιου βίου της χώρας. Η οικογενειακή του κατάσταση, οι σπουδές του σε Ελλάδα και εξωτερικό, η ενασχόλησή του με την πολιτική και η συμβολή του σε ζητήματα οικονομικής και εξωτερικής πολιτικής κατά τις δύο πρώτες δεκαετίες του 20ού αιώνα εκτυλίσσονται λεπτομερώς. Το magnum opus της συγγραφικής δραστηριότητας του Κορομηλά, το «Έσοδα και Φόροι», εντάσσεται στο ιστορικό του πλαίσιο και αναλύεται διεξοδικά στα τέσσερα επόμενα κεφάλαια, τα οποία καλύπτουν χρονικά την περίοδο 1880-1910, με επίκεντρο την κρίση του 1893. Πριν από το καταληκτικό κεφάλαιο των συμπερασμάτων, αξίζει ιδιαίτερης μνείας αυτό για την Νέα Οικονομική Πολιτική του κόμματος των Φιλελευθέρων. Σύμφωνα με τον Συρμαλόγλου, στα τέλη του 19ου αιώνα, ο γαλλικής αφετηρίας οικονομικός φιλελευθερισμός, που επηρέαζε την οικονομική σκέψη στην Ελλάδα, είχε κλείσει τον κύκλο του, μη έχοντας πειστικές απαντήσεις στα κρίσιμα ζητήματα του καιρού του. Στη θέση του είχε εμφανιστεί ένας νέος, κοινωνικός φιλελευθερισμός, για τον οποίο ο ρόλος του κράτους στην οικονομική ανάπτυξη και στην κοινωνική ευημερία ήταν καθοριστικός και επιβεβλημένος. Φορέας και εκφραστής αυτού του νέου ρεύματος σκέψης στην ελληνική κοινωνία ήταν πολιτικά ο Ελευθέριος Βενιζέλος και ο Υπουργός των Οικονομικών του, Λάμπρος Κορομηλάς. Η Γερμανική Ιστορική Σχολή στην οποία θήτευαν τότε πολλοί Έλληνες διανοούμενοι βρισκόταν σε συμφωνία με την αρχή του καθοδηγητικού, φορολογούντος και δαπανώντος, κράτους. Κατά τον συγγραφέα, το χρονικό της κρίσης του 1893 αρχίζει με την προσάρτηση της Θεσσαλίας, η οποία είχε προκαλέσει κυβερνητική αισιοδοξία και μεγάλες προσδοκίες για εισροή κεφαλαίων από ομογενείς και ευρωπαίους επενδυτές. Πάνω σε αυτές τις προσδοκίες στηρίχθηκε η τότε ρητορική της ανάπτυξης και συνάφθηκαν δάνεια που κατευθύνθηκαν σε μη παραγωγικούς σκοπούς: στις αυξανόμενες αμυντικές δαπάνες και στην κάλυψη δημοσίων ελλειμμάτων. Αντίθετα, λίγη σημασία δόθηκε στα δημόσια έσοδα και στον εκσυγχρονισμό του φορολογικού κράτους. Ανάμεσα στις βασικές αιτίες της κρίσης του 1893, που ηχούν παράξενα επίκαιρες στις μέρες μας, ήταν η χαμηλή απόδοση των φόρων και η υστέρηση των δημοσίων εσόδων, οι έντονες αποκλίσεις μεταξύ βεβαιωθέντων και εισπραχθέντων εσόδων, η αδυναμία παρακολούθησης της πορείας της οικονομίας από τους επιβαλλόμενους φόρους και η πολυπλοκότητα του φορολογικού συστήματος. Η πραγμάτωση της Μεγάλης Ιδέας και τα μεγαλεπήβολα σχέδια που την συνόδευαν απαιτούσαν τη διαμόρφωση ενός σύγχρονου φορολογικού κράτους, ικανού να δημιουργεί δημοσιονομικά πλεονάσματα, τα οποία θα κατευθύνονταν στην πολεμική προπαρασκευή της χώρας, όπως όριζε η επικρατούσα θεωρία του Ντέιβιντ Ρικάρντο και των κλασικών της πολιτικής οικονομίας. Πολλοί από τους τότε οπαδούς της κλασικής παράδοσης συμφωνούσαν στην επιβολή προοδευτικής φορολογίας για τον σκοπό αυτό. Στην Ελλάδα ωστόσο, τόσο οι τρικουπικές όσο και οι δηλιγιαννικές κυβερνήσεις προτίμησαν να τα αφήσουν όλα μετέωρα και συγκεχυμένα, καταδεικνύοντας έλλειψη συμμόρφωσης της πολιτικής πράξης στην οικονομική γνώση. Μετέθεταν την επίλυση του ζητήματος της αναγκαστικής κυκλοφορίας της δραχμής, των εκκρεμών δημοσίων έργων, της εξυπηρέτησης του δημοσίου χρέους και της κατάρτισης ενός άρτιου προϋπολογισμού σε ένα απώτερο μέλλον. Τους πρόλαβε όμως η χρεοκοπία. Ο θεσμός της εποπτείας της ανάληψης δαπανών, αναγεγραμμένων στον κρατικό προϋπολογισμό, με τον οποίο το Δημόσιο ελεγχόταν νομικά και λογιστικά ως οφειλέτης, καθιερώθηκε στην Ελλάδα το 1917. Μέχρι τότε ήταν αδύνατον να έχει κάποιος μια πλήρη και ακριβή εικόνα των δημοσίων δαπανών. Επίσης, οι δαπάνες έκδοσης και τα καθυστερούντα ποσά των δανείων δεν εγγράφονταν στους απολογισμούς. Κατά συνέπεια, τα ποσοτικά στοιχεία που κόμιζαν στο κοινοβούλιο οι εκάστοτε πολιτικές ηγεσίες είχαν περιορισμένη αξιοπιστία και εγκυρότητα και για αυτό όλοι οι προσαχθέντες στην Βουλή πίνακες από τις κυβερνήσεις ήταν προβληματικοί. Αυξομειώσεις των φορολογικών κλιμάκων συμβάδιζαν συνήθως με εξαγγελλόμενες εκλογικές αναμετρήσεις. Το χρόνιο ζήτημα των καθυστερούντων εσόδων, που μπορούσε να βελτιώσει σημαντικά τη δημοσιονομική κατάσταση της χώρας, απεδείκνυε αφ’ ενός την αδυναμία των φορολογουμένων να ανταποκριθούν στις υποχρεώσεις τους και αφ’ ετέρου επιβεβαίωνε την ανικανότητα της διοίκησης να βρει κατάλληλους τρόπους βεβαίωσης και είσπραξης. Η διαρκής ανακίνηση του φορολογικού συστήματος ήταν ένα ακόμη λάθος οικονομικής πολιτικής, στο οποίο υπέπιπταν οι κυβερνώντες. Ήταν γνωστό ότι το φορολογικό σύστημα πριν από το 1882 ήταν πλημμελές ως προς την βεβαίωση και είσπραξη των φόρων, αλλά είχε το προτέρημα της πολυετούς εφαρμογής, που επέτρεπε στις πολιτικές ηγεσίες να προβλέπουν την πιθανή απόδοση των εσόδων. Αξίζει να αναφερθεί ο καθηγητής Ιωάννης Σούτσος, ο οποίος το 1876 τόνιζε ότι οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις χρειάζονταν πίστωση χρόνου για να αποδώσουν, παραλληλίζοντας τους νέους φόρους με νέα υποδήματα που πιέζουν και ζορίζουν τα πόδια, ενώ των παλαιών υποδημάτων «ολίγον ή ουδόλως συναισθάνονται οι πόδες το βάρος και την ενόχλησιν». Στις δύο πρώτες δεκαετίες του 20ού αιώνα το ελληνικό φορολογικό κράτος άρχιζε να κάνει τα πρώτα βήματα προς τον εκσυγχρονισμό του. Στηριγμένο στους μηχανισμούς του Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου συγκέντρωνε την τεχνογνωσία και τους μηχανισμούς να στηρίξει με επάρκεια ένα τέτοιο εγχείρημα. Μέχρι την περίοδο εκείνη ίσχυε, αν και αποδυναμωμένος, ο θεσμός της ενοικίασης και υπενοικίασης ορισμένων άμεσων φόρων. Δεν ήταν τυχαίο ότι όταν το 1911 ο Λάμπρος Κορομηλάς είχε την κοινοβουλευτική δύναμη να επιβάλει έναν καθολικό προοδευτικό φόρο εισοδήματος, απέφυγε επιμελώς να το πράξει, καταθέτοντας το νομοσχέδιο για τον συμπληρωματικό φόρο που τελικώς επιβλήθηκε, ο οποίος στηριζόταν σε τεκμήρια διαβίωσης, ένδειξη της αδυναμίας του φορολογικού κράτους να ελέγξει, να βεβαιώσει και να εισπράξει τα εισοδήματα των πολιτών του. Έχοντας μελετήσει τη δημοσιονομική ιστορία της χώρας και γνωρίζοντας, ίσως όσο κανείς άλλος την περίοδο εκείνη, τις αδυναμίες και τα αδιέξοδα του φορολογικού συστήματος, ο Κορομηλάς θεωρούσε την επιβολή ενός γενικού φόρου εισοδήματος στην τότε οικονομική συγκυρία, πως ήταν μοιραία για τα έσοδα της χώρας και τη συμμετοχή της στους Βαλκανικούς πολέμους. Συμπερασματικά, η φορολογία είναι ένας θεσμός που δημιουργείται και υποστηρίζεται από άλλους, κυρίως νομοθετικούς, θεσμούς για να λειτουργήσει σωστά. Αυτός ήταν και είναι ο κανόνας διεθνώς . Το ελληνικό κράτος πορεύτηκε δημοσιονομικά για 100 χρόνια χωρίς να έχουν ελεγχθεί και ψηφισθεί οι απολογισμοί των εσόδων και εξόδων, με εξαίρεση τις χρήσεις του 1833-1837 κατά την περίοδο της αντιβασιλείας. Πορευόταν, με άλλα λόγια, με προσωρινούς απολογισμούς μέχρι το 1930 όταν για πρώτη φορά ψηφίσθηκαν και δημοσιεύτηκαν στο ΦΕΚ οι απολογισμοί των ετών 1833-1921. Είχε προηγηθεί το 1928 η σύσταση της Τράπεζας της Ελλάδος και η παρακολούθηση των δημοσιονομικών εξελίξεων εκ μέρους της. Είχε συσταθεί επίσης την ίδια χρονιά (1928) Σχολή κατάρτισης των δημοσίων υπαλλήλων, που υπηρετούσαν σε οικονομικές θέσεις, με πρωτοβουλία της νεόδμητης τότε Ανωτάτης Σχολής Οικονομικών και Εμπορικών Επιστημών (ΑΣΟΕΕ) για να δημιουργηθεί ένα καταρτισμένο διοικητικό προσωπικό με δεξιότητες στην λογιστική. Με αυτές τις προϋποθέσεις, μία φορολογική μεταρρύθμιση θα είχε ευνοϊκές συνθήκες για να τελεσφορήσει. Πριν το 1919 όμως τα παραπάνω ήταν ακόμη terra incognita για το ελληνικό φορολογικό κράτος. Η Μικρασιατική Καταστροφή, η κρίση του 1929, που έγινε αισθητή στην χώρα το 1932, ο Β΄ Παγκόσμιος Πόλεμος και ο Εμφύλιος που ακολούθησε δεν άφησαν περιθώρια ριζικών μεταρρυθμίσεων στο πεδίο της φορολογίας. Η επανεκκίνηση της ελληνικής οικονομίας τη δεκαετία του 1950 οδήγησε στην φορολογική μεταρρύθμιση του 1955, συνέχεια της οποίας είναι το ισχύον σήμερα φορολογικό σύστημα με τις αναγκαίες προσαρμογές, οι οποίες έχουν συντελεστεί στο μεσοδιάστημα. Ωστόσο, το πρόβλημα της πολυνομίας και της πολυπλοκότητας του φορολογικού συστήματος παρέμεινε ως φυσική σταθερά, διαβρώνοντας με το πέρασμα των ετών τη σχέση κράτους, φορολογίας και κοινωνίας πολιτών. Στην αυγή του 21ου αιώνα το αίτημα της απλοποίησης της φορολογικής νομοθεσίας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης πρέπει να αποτελέσει τη βασική προτεραιότητα της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας. Η οικονομική ανάπτυξη που προσδοκά η κοινωνία περνά μέσα από τον εκσυγχρονισμό του φορολογικού κράτους. Μακάρι αυτός να συντελεστεί στο εγγύς μέλλον. Αξίζει έπαινος στον Αδαμάντιο Συρμαλόγλου που μας τα θυμίζει όλα αυτά και μας βοηθάει, στο μέτρο που δεν μας παρασύρουν μικροπολιτικές παρωπίδες, στις μελλοντικές μας αναζητήσεις.

Ποιοτική φορολόγηση και υγιής δημόσια οικονομία: Διδάγματα από την ιστορία

Σύνδεση